职业卫生监管工作关系着劳动者身体健康和生命安全,关系着劳动力资源和经济的可持续发展,关系着和谐社会构建。2003年中编办将作业场所职业卫生监督检查职能从卫生部门划给安监部门后,国家安监总局2005年正式接管,整个工作都在积极推进,但困难多,阻力大,进展慢,这需要全社会的支持和政府的努力。笔者通过对职业卫生监管难点及为什么要开展这一工作的剖析,提出了有关建议措施。

1　职业卫生监管工作的难点

1.1　认识不足,重视不够

当前,有不少地方和部门重“红伤”轻“白伤”的现象突出,虽然重视“血淋淋”的伤亡事故,但对职业危害却视而不见。“红伤”事故增多,容易引起社会关注,因为会影响当年评功、评奖,会受到处罚,甚至丢“官帽”;而“白伤”潜伏期长,除急性中毒之外,多数情况不会当年发病,因此监管好坏不能及时得出结论,有的两年、三年甚至到十多年才会出现问题, 殊不知这却给以后的监管工作埋下了“祸根”,我们再投入大量的人力、物力、财力来整治为时已晚。这是监管部门没有去研究职业病发病特点所致,没有从预防、控制和消除职业病危害必须站在可持续的发展高度来认识这个问题。

1.2　两个主体责任不落实

2005年,国家安监总局接管作业场所职业卫生监督检查职能以来,全国多数地方还未进行交接。卫生部门因要移交,就没有很好地抓这一工作,移交到安监部门的,又因无编制、无装备、无可操作性法规作支撑,也未很好地开展,实际上存在管理上的“真空”,这反应出政府监管责任不落实的问题。从用人单位来看,一些企业特别是中小企业对职工健康不重视,企业主体责任不落实,没有按照有关法律法规要求建立有效地预防和控制职业危害的制度、措施;安全投入不足,生产力水平低下,防护设施简陋;安全基础管理混乱,“三违”问题突出,职业危害现象严重。

1.3　可操作性法规滞后

安监部门在作业场所职业卫生监督检查工作中的执法问题。虽然原来卫生行政部门是执法主体,但依据《中华人民共和国宪法》第八十九条第(三)项规定,中编办[2003]15号、国办发[2005]11、12号等文件要求,已明确安监部门和煤监机构合法的相关执法主体资格与权能,可以说安监、煤监部门就是作业场所职业卫生监督检查工作中的执法主体。尽管如此,但由于部门规章迟迟未能出台,基层安监部门无章可循,如《职业卫生安全许可证》的发放问题等,总之,目前还未出台一个规范性文件。

1.4　监管体制不顺

一是分工不合理,开展工作难。首先是条块分割,卫生部门只负责对建设项目职业病危害预评价和控制效果评价,造成了卫生部门不管现场监督,无法控制企业;而安监部门不管事前监督,无法从源头控制。这就把一个完整的职业危害预防过程分成了两段,并由两个不同的部门来监管,容易造成“先天不足、后天失控”。其次是监管错位,安监部门负责现场检测检验的监管工作,但没有监管体系和技术支撑,而有条件的卫生部门又不做此项工作,并且其检测检验等职业卫生技术服务机构的资质认定工作也由卫生部门负责。实际上,安监部门只有责任,却没有履行职责的保证。

二是多数地方只给任务,不给人员编制和设备。

多数地方没有落实人员编制和设备,本身安监部门的工作就很忙了,现在还在增加新内容,而且是专业技术性很强的工作,没有监测检验设备、没有专业技术监管人员,这对安监部门来说,的确压力很大。其职能从卫生部门划转到安监部门时,未将职业卫生监管人员划转,也没有配备装备设备,更没有经费保障,所以,安监部门要完成这一任务是非常艰难的。

2　开展职业卫生监管工作的方法与途径

2.1　理顺关系,成立机构

各级安监部门应积极向当地政府汇报,必须与当地卫生部门搞好协调,要进一步落实中央编办〔2003〕15号文件精神,按照卫监督发[2005]31号文件要求,结合本地实际,以如何能开展好“作业场所职业卫生监督检查工作”为前提,争取得到政府的支持和帮助,尽快建立监管机构,有条件的成立职业卫生监管科处室,并向社会招聘专业人员参与其监管,总之要有人管理此事,同时申请技术装备和经费。

省、自治区、直辖市要争取成立一个职业卫生技术服务机构,以便监测时能准确及时提供科学数据,以便更好地开展工作。

2.2　加强宣传,提高认识

搞好《职业病防治法》的宣传。运用媒体向全社会进行广泛宣传,并通过安监局公众信息网及安全生产杂志等开设栏目,组织研讨,开展职业卫生有关征文活动,提高职工对职业危害的识别,提高从业人员维权意识,搞好自我防护。各级监管人员要认真学习领会好十六届五中、六中全会精神,明白“作业场所职业卫生监督检查和执法工作”是我们的职责,正确运用《职业病防治法》等,真正把职业卫生监管工作抓紧、抓实。

2.3　加强培训,提高队伍监管能力

职业卫生监管机构成立后,要以搞好监管人员的政策法规和专业知识培训为重点,加快监管队伍能力素质的提高。如积极开展《职业病防治法》等法规学习,以及有关职业卫生专业知识的学习,凡参与监管的人员都要进行培训,以适应职业卫生监管职能的转变。积极参加国家安监总局组织的有关职业卫生方面的培训;也可以自己办班培训,聘请有关专家教授,为本部门及企业的管理人员讲课;必要时可派人到有先进经验的省市进行考察学习。

2.4　明确职责,建立长效协作机制

安监部门接管作业场所职业卫生监督检查工作后,各级政府一定要统一指挥、统一协调,认真贯彻执行有关政策法规,搞好职业卫生专项整治工作。用人单位必须落实职业卫生的主体责任,为劳动者提供符合国家职业卫生标准和卫生要求的工作环境和条件,建立健全职业卫生监管制度,并依法参加工伤社会保险等。安监、卫生、工会、劳动等部门要相互沟通,齐抓共管形成合力,并在各自的职责范围内,认真履行监管职责,严格执法,且每半年召开一次协调会。在目前的状况下,安监部门与卫生部门的精诚团结、密切配合尤为重要,必须建立议会制度,并在会上互通有关信息等,只有这样,才能做到在监管过程中不越位、不缺位。加大对作业场所职业卫生监管力度,加快源头治本、政策治本,逐步解决制约职业卫生工作的各种问题,从而建立长效机制。

2.5　积极开展检查和执法工作

作业场所职业卫生监督检查和执法工作,目前还没有成熟的经验可借鉴,因此,各地区各部门应根据职责分工,结合本地实际,制订工作计划,分步实施。

(1)全面开展职业危害申报工作。以职业危害申报为切入点,全面启动职业卫生监督检查工作,真正弄清用人单位职业危害现状,弄清职业危害程度、特点以及防毒、防尘等设施情况,弄清职业病发生源,搞好职业危害的登记、建档,以便建立职业卫生信息数据库。

(2)大力开展专项整治工作。编写作业场所职业危害专项整治方案,并在方案中明确安监、卫生、工会、劳动等部门的职责,最后以当地政府的名义发文执行。

(3)完善地方性法规、标准。研究制定作业场所职业卫生监督检查、职业危害事故调查和有关违法、违规行为处罚的地方法规、标准以及分级管理的办法等。地方性法规、标准出台前要广泛征求意见,并请有关专家论证。

(4)积极开展试点工作。以冶金、有色金属、建材、轻工、化工、非煤矿山等行业为重点,做好作业场所职业卫生监管工作,并在部分地区及企业进行规范。一是抓认识的提高。二是抓机构建设。三是抓人员培训。四是抓好两个主体责任的落实。五是抓标准制度的建设。六是把职业卫生监管工作纳入目标考核。七是积极开展职业卫生监管示范企业的标准化建设。八是认真开展职业卫生工作督导督查。

加强与卫生、劳动、工会等部门的联合执法,对职业病危害大,群众反映强烈的有毒有害单位,可借用其它行业的现成技术,开展综合检查,不断总结经验,并积极推广。

3　加强职业卫生监管工作的建议

3.1　加强法规建设

为进一步明确安监部门的执法地位,建议尽快修订、完善《职业病防治法》等,以便于依法履行职能。及早出台作业场所职业卫生监督检查、职业危害事故调查处理和《职业卫生安全许可证》发放管理等方面的规章、制度、办法,以便基层安监部门有章可循,并修订、完善职业卫生相关技术标准,以便生产经营单位遵照执行。

3.2　调整职能、职责

在职业卫生监管工作中,一个完整的职业危害预防过程却被分成两段,卫生部门负责源头监管,安监部门负责后续的监管,形成了条块分割,不利于一个任务的完成。安监部门要以如何改变企业生产工艺流程来提升本质安全,加强现场监管及个人防护为重点;卫生部门应以职工健康检查,职业病诊断、治疗为重点。建议按照各自重点进行合理分工,从国家侧面出台一些办法。

3.3　建立监管体系

从已划转职能的安监部门来看,多数是只有监管责任,没有监管手段,因为没有人员编制和装备、没有职业卫生监管体系和技术支撑力量,每次检测都要靠协调解决,实际上部门间的协调是困难的。所以,建议各级政府要研究便于开展工作的办法,从政策上给人员编制、装备和经费;借鉴管安全的经验,成立一个职业卫生的管理委员会,明确安监部门综合监管地位,建立一个行之有效的监管体系,真正把作业场所职业卫生监督检查和执法工作落到实处。